Градовский Александр Дмитриевич
Государство и провинция

Lib.ru/Классика: [Регистрация] [Найти] [Рейтинги] [Обсуждения] [Новинки] [Обзоры] [Помощь]
Скачать FB2

 Ваша оценка:

А. Д. Градовский

Государство и провинция

   В политической литературе не много можно назвать вопросов, порождающих такие противоречивые мнения, как вопрос о провинции. Эти несогласия нельзя объяснить одним разнообразием политических убеждений и воззрений. Когда границы спора определены, предмет несогласия ясен, спор близок к окончанию. Если бы все несогласия в области политической зависели только от различных политических стремлений, преследующих определенные цели, несогласия эти не длились бы так долго, не порождали бы таких недоразумений, как это часто приходится видеть в политике. Когда каждая из партий, находящихся в борьбе, видит основание своего несогласия с другою, откровенно преследует ясно познанную задачу, решение вопроса зависит от успеха спорящих сторон, своевременности их стремлений, искренности убеждений, словом, от условий, которые можно взвесить, результаты которых можно предусмотреть. Партия, сознательно действующая, сознательно относящаяся к стремлениям других партий, наполовину облегчает задачу публициста. Большинство недоразумений, главная причина продолжительности борьбы, зависит от неясности понимания элементов спора, от того, что в вопрос, составляющий предмет полемики, вводится масса понятий, не имеющих ничего общего с началами исследуемого предмета. Общеизвестная истина, что для разрешения какого-нибудь спора должно знать, о чем споришь, не сознается еще в политике, подобно многим общеизвестным истинам. Причины этого заключаются отчасти в том, что борьба начинается в то время, когда сами партии еще не созрели и не выяснили своего положения, которое и выяснено может быть только чрез эту борьбу; когда вместе с неясностью положения партии по необходимости неясны элементы спора. Затем продолжительные враждебные отношения, примесь эгоистических побуждений в теоретических воззрениях, стремление уронить противника какими бы то ни было средствами, всевозможные софизмы -- все это вредно отражается на политических вопросах, и их решение редко поднимается на ту высоту истинно научных положений, где нет места ничему, кроме беспристрастного служения истине. Почти каждый довод, как бы он ни был научно построен, всегда содержит в себе несколько мотивов, вытекающих из соображений, чуждых научного беспристрастия.
   В таком положении находится и вопрос о провинции. До настоящего времени спор этот не введен в должные границы. Собственно, спора о провинции в настоящем смысле этого слова нет. Под видом спора о провинции в настоящее время ведутся прения об автономии и единстве, о самоуправлении и централизации, децентрализации, индивидуализме, гуверна-ментализме, чуть не о сепаратизме, федерации, свободе, деспотизме и других подобных предметах, которые способны скорее разжечь страсти, запутать политических деятелей, чем привести к каким бы то ни было благоприятным результатам.
   Немного сделано для того, чтобы ввести этот важный вопрос в настоящие пределы. Токвиль,* а за ним Леон Фоше показали разницу между государственною и административною централизацией, т.е. между политическою и административною самостоятельностью его частей. Нельзя сомневаться в важности такого различения, разъясняющего истинное значение самостоятельности провинции. Государственное единство Англии не препятствует сильному развитию самоуправления, и наоборот. Напротив, местные учреждения всегда поддерживают в народе политическую жизнь, устанавливают среди него общие интересы и, следовательно, служат лучшею опорой государственному единству. Но в государственных науках мало сказать, что известная форма администрации не препятствует осуществлению государственной идеи. Должно доказать еще государственную необходимость известных установлений, для того чтоб они сделались прочным достоянием государственной теории. Государство многое может допустить, но наука должна останавливаться только на том, что для него необходимо.
   ______________________
   * [Toe] De la democratie en Amerique. P. 104: "Concentrer dans un meme lieu ou dans une meme main le pouvoir de diriger les premiers (les interets communs), c'est fonder ce que j'appellerai la centralisation gouvernementale. Concentrer de la meme maniere le pouvoir de diriger les seconds (les interets speciaux a certaines parties de la nation), c'est fonder ce que je nommerai la centralisation administrative". Из самого тона Токвиля и года издания его книги видно, что ему принадлежит честь этого различения, а не Леону Фоше, как говорит г. Лохвицкий в своей книге "Губерния, [ее земские и правительственные учреждения" (СПб., 1864]. С. IX).
  
   Публицисты, разграничившие понятие об административной и государственной централизации, не остановились на простой возможности совмещения государственного единства с самостоятельностью местностей. Они и их последователи красноречиво доказывали вред административной централизации, выставляя необходимость уменьшения правительственной опеки и развития личной и общественной инициативы. Несмотря, однако, на то, что труды их указали на множество темных сторон в строе государств, грешащих излишеством централизации, нельзя сказать, чтоб они выставили солидные основания, на которых могла бы продолжаться дальнейшая разработка провинциального вопроса.
   Вследствие этого я не счел себя вправе обойти этот предмет в труде, имеющем целью выяснить вопрос о нашем местном управлении и преимущественно земстве. Многие причины побудили меня к этому. Понятие о нашей губернии, с тех пор как земские учреждения получили законное существование, значительно усложнилось. В состав ее вошли новые элементы, произошел ряд новых и сложных комбинаций. Показать, что такое наша губерния в ряду русских учреждений, значить покончить с целою массой недоразумений, порождаемых неясными понятиями о принципе и круге деятельности прежних и новых ее установлений. Для того чтобы понять их истинное значение, должно выяснить сначала, в какой мере каждое правительство нуждается в самостоятельности местных учреждений и деятельности общества, и затем в каком смысле вопрос этот может быть разрешен историей данного народа.
   Идея, говорит Гегель, должна быть разграничена в понятии и бытии. Отсюда две задачи для исследователя. Он должен ознакомиться с понятиями, входящими в состав исследуемого вопроса, прежде чем он встретится с ними в истории учреждений. Простое историческое изложение никогда не поведет к разъяснению вопроса. Если опасно приступать к фактам с предвзятыми идеями, с непременным намерением найти в них то или другое, то еще хуже, когда исследователь ничего не ищет в исследуемых фактах, когда нет у него вопросов, разрешения которых он бы ждал от них. Дурно подсказывать ответы, но еще хуже не иметь никаких вопросов для разрешения. Работа, не имеющая такой определенной цели, может остаться бесплодною, хотя бы окончилась накоплением громады материала. Вот почему нам необходимо рассмотреть общие основания, историческое происхождение и современное положение вопроса о провинции.
   Этим будет закончена одна сторона задачи. Мы поймем, насколько каждое правительство может уклониться от административной самостоятельности провинции. Затем исследование перейдет к оценке конкретных явлений, к обсуждению места губернских учреждений в нашем государственном организме. Явились ли они вследствие необходимого исторического закона как продукт коренных условий нашей общественности, или их появление есть случайный, хотя и счастливый факт, удачная комбинация законодательных сфер? Удовлетворяют ли они действительным потребностям нашего общества или суть роскошь чуждой нам цивилизации? Где их жизненное начало: в нас или в непреодолимом успехе торжествующей, хотя и вне нас стоящей цивилизации?
   Ответом на эти вопросы должен служить предпринимаемый нами труд, в котором мы старались сгруппировать все факты касательно постепенного развития нашей провинции.
  

I

   Провинциальный вопрос, как и сама провинция, есть произведение новых европейских государств и находится в тесной связи с понятиями о национальности. Новое европейское государство отличается именно тем, что каждая страна, входящая в его состав, необходимо должна слиться с ним в одно целое, вступить с ним в органическое соединение, сделаться неразрывною частью одного великого целого. Пока существуют в государстве племенные оттенки, местные различия, настолько сильные, что они могут внести рознь в общегосударственную жизнь, развитие его нельзя считать оконченным. Оно не достигло коренного условия своего существования -- национального единства. В этом отношении современные государства резко отличаются от государств древних. На первый взгляд правительства древних государств представляли картину, которая могла бы порадовать поклонников провинциальной автономии. Быт провинций, входивших в состав Персидской и Римской монархий, почти ни в чем не изменялся формально. Персия даже вполне сохраняла автономию провинций. Но при ближайшем исследовании дела оказывается, что эта самостоятельность (и притом видимая) провинции была последствием разных несовершенств тогдашней культуры, невыгодных столько же для государств, сколько и для провинций. Характеристическая черта древности заключалась в том, что государство, собственно, не распространялось, т. е. оно не принимало в себя никаких новых стран и народностей. Разделенные религиозными догматами, приводившими к замкнутости и отчуждению, древние государства не могли распространять свои учреждения на подвластные им страны и народы. Они подчиняли их своей власти (imperium), но не давали им своего государственного быта. Рим распространил свое владычество по всему свету, но из этого не следует, чтоб он сделал все человечество гражданами римского государства. Вечный город до самого конца остался муниципией и упорно отказывался расширить ее пределы даже тогда, когда легионы и проконсулы его расположились по всем странам мира. Отсюда шаткость государств и рабство провинций. Лишившись самостоятельного политического устройства, они не получали ничего взамен. Единственным учреждением в них был проконсул, единственным законом -- его эдикты. В еще большей степени должно сказать это относительно Персидской и сродных с нею восточных монархий. Они не трогали государственного устройства завоеванных стран, но не в силу каких-нибудь общих государственных соображений, а скорее вследствие отсутствия всяких понятий об управлении. Завоеватели располагались, так сказать, военным станом среди покоренных земель, мало сливаясь с туземным народонаселением.
   В настоящее время жизненность каждого государства соразмеряется умением коренной национальности не только связать с собою подчиненные народности, но и претворить их природные особенности, ассимилировать племена, вошедшие в ее состав. Существование местных особенностей, а тем более элементов чуждой цивилизации, среди известного народа доказывает его несовершенное политическое развитие. Чем больше мы видим в данном государстве местностей и племен, состоящих на особом положении, тем дальше это государство от полного развития своих национальных начал, тем больше препятствий и трудов предстоит ему преодолеть.
   Не вдаваясь здесь в подробное исследование причин этого различия между древним миром и новым, можно сказать, что главное его основание заключается в различии элементов, обусловливающих национальность теперь, от того, что представлял в этом отношении древний мир. Лучше сказать, иерархия этих элементов теперь иная сравнительно с тем, что была она прежде. В древности различие национальностей установлялось элементами скорее общественного, чем политического характера. Религия, культ очерчивали границы муниципий, которых никто уже не мог переступать. Язык, племя являлись также существенными ее основами. Вследствие этого национальности носили исключительный характер не только в смысле устойчивости их особенностей, что было бы выгодно, но и в смысле невозможности слияния народностей, входивших в состав государства. Новейшие национальности создаются под влиянием более широких, но в то же время более прочных начал. Религия перестала разделять людей, как это было в древности: напротив, она сделалась могущественным орудием к их соединению. Племя потеряло свое значение, когда при смешении и слиянии человеческих пород, при образовании, под влиянием общей политической жизни, вторичных и даже третичных пород явилась возможность самых сложных государственных комбинаций. Язык также не ведет необходимо к образованию особых национальностей; несколько языков мирно уживаются под одним общим политическим устройством. С ослаблением этих первоначальных элементов национального различия политический быт занимает первое место. Общность исторических воспоминаний, единство государственных интересов скрепляют людей больше, чем какие бы то ни было общественные различия.
   Два факта являются результатом этой перемены. Во-первых, политический быт может объединять большее количество стран и народностей, чем в древности; затем, слияние всех этих народностей в отношении культурных различий сделалось не только возможным, но и необходимым. Догмат единобожия снял сеть разнообразных культов, общая историческая жизнь сгладила нравы, сблизила языки, слила, смешала племена. Далее, государственная власть не является уже таким продуктом религиозных и других общественных учреждений, где ее объем и характер определялись исключительно объемом и характером известного общества, тоже заранее определенного. Роберт фон Моль верно определяет характер нового общества по отношению его к государству. "С идеей общества, -- говорит он, -- не соединяется представления о замкнутости его в границах определенного пространства и о необходимости равномерного распространения всех однородных общественных групп в среде одного и того же народа. Между тем строго начертанные рубежи между различными частями человеческого рода положительно необходимы для правильной организации человеческого общежития, ибо только при таком условии возможен определенный план организации, рассчитанные мероприятия, точное определение прав и обязанностей, образование и признание необходимой общественной власти".* Мы не без основания назвали эту характеристику характеристикой нового общества. Общественные формы древности, напротив, давали определенное содержание государству и заранее определяли его объем. Только с выделением юридической, равно ко всем относящейся государственной власти изо всех общественных элементов последние получили такой неопределенный, т.е. свободный, характер. В древности была римская религия; в связи с нею развивалась римская семья, римская собственность; развитие это определялось "строго начертанными рубежами между различными частями человеческого рода". Новое государство сделало их простыми элементами юридического быта, одинаково удобными для всякого общества. Итак, с одной стороны, большее единство, а с другой -- большая свобода общественных элементов -- существенный признак нового государства. Таким образом, оно действительно становится единственным условием для "начертания рубежей между различными частями рода человеческого". В христианско-европейском мире приблизительное единство догматов, появление громадных сложных племен, говорящих на одном языке, делает вполне невозможным заключение религии, языка и других элементов культуры в пределы государства. Они ищут высшей формы соединения в международном союзе. С другой стороны, свобода религии, мысли и имущественного оборота указывает на невозможность сообщения им государственного значения, отождествления с ними государства. Государство, оставаясь, таким образом, главным мотивом национального различия, должно заботиться о развитии и равномерном распространении всех особенностей данного народа по всем его частям. Национальная идея, лежащая в основании известной культуры, должна сделаться таким же всеобщим фактом, как сама государственная власть и ее законодательство. Свобода вероисповедания и языка среди общества не предполагает необходимости особенного положения их в праве государственном. Здесь они явятся важным препятствием к народному единству и могут повлечь за собой неприятные столкновения между различными расами и цивилизациями. Единство религии, языка должно быть осуществлено прежде всего в законодательстве и государственном управлении, а затем сильнейшие элементы общества сами собой докончат дело государства.
   ______________________
   * [Моль Р.] Энциклопедия государственных наук. [СПб.; М., 1868]. С. 24.
  
   Образование новых европейских государств открылось ассимилированием различных племен и языков, причем работа значительно облегчалась единством религии, постепенно охватившей всю историческую Европу. Идея единства, не осуществившаяся в учреждениях папства и Священной Римской империи, помогла при образовании единства национального, единого осуществимого. Произносится формула, двигавшая, например, французских королей: une foi, une loi, un roi (один раз, один закон, один король (фр.)), решительно невозможная в древности. Становится ясно, что политическую роль и продолжительное существование получат те государства, в которых сила ассимиляции наиболее сильна. Становится ясно, что каждая часть государства должна быть органически связана со своим целым во всех отношениях; что государства, успевшие объединить наибольшее количество народностей, получат наибольшее значение.
   Таким образом, пределы новых государств неминуемо должны были расшириться сравнительно с пределами государств древних. Они не могли уже ограничиваться тесными пределами муниципий. Громадные политические комбинации все больше и больше занимали место прежних мелких политических единиц. Объем государственной территории, количество народонаселения, сложность его элементов -- во всем этом новое государство существенно отличается от древнего.
   Но вместе с тем на разрешение нового государства представляются многие вопросы, не затруднявшие древних. Оно состоит из множества частей, органически связанных между собою и с центром живущих под одними законами и одним правительством. В каких отношениях будут состоять эти части к центральному правительству? Автономия провинций Персидской монархии немыслима в новом государстве; она обусловливалась тем, что завоеватели не в силах были создать никакой политической системы, не в силах были дать покоренным странам какие бы то ни было учреждения, так как у них самих их не было. Части нового государства не могут стоять на степени римских провинций. Жалкое положение последних обусловливалось тем, что Рим не давал им своих учреждений. Ни того, ни другого нет уже в новых государствах, или по крайней мере все стремятся к тому, чтоб этого не было. Но может ли объединение государства дойти до уничтожения не только политической самостоятельности, но и местных особенностей экономического быта, уничтожить не только отдельную, но и всякую государственную жизнь своих частей? Может ли оно перенести в центр не только верховные политические права, но и стянуть в него всякое проявление общественной жизни?
   С разрешением политического вопроса начинается ряд административных задач, которые не везде разрешаются одинаковым образом. Сложности и трудности этих административных вопросов много способствовала неясность понятий, господствующих доселе в политических науках. Начнем с анализа этих понятий.
  

II

   В политической литературе господствует мнение, перенесенное и к нам,* что происхождение провинции может быть двоякое. Иногда она произведение истории, иногда в основании ее лежат теоретические, административные соображения. Отсюда противоположность между провинцией как естественным организмом и провинцией как административным телом. Например, старые французские провинции сложились, несомненно, под влиянием исторических условий; департаменты являются продуктом теоретических соображений;** провинции Австрийской империи -- организмы естественные, в противоположность искусственно образовавшимся губерниям Российской империи.
   ______________________
   * См.: [Лохвицкий А.В.]. Губерния... Гл. I.
   ** См.: [Chevillard J.]. De la division administrative de la France et de la centralisation. [Paris, 1862].
  
   Мы не видим, в чем заключается практическая польза подобной классификации. Если под именем провинции разуметь только известное деление страны, да и здесь принимать в расчет только границы этого деления, то такое разграничение, пожалуй, верно. Но если признавать провинцию известным организмом в ряду других государственных и общественных организмов, то такая классификация не может удовлетворить исследователя. Всякое явление совершается во времени и потому может быть названо историческим; всякая комбинация требует известных теоретических соображений, а потому может быть названа искусственною. Учреждение департаментов было продуктом всей истории дореволюционной Франции, точно так, как в прежнем провинциальном делении можно найти известные логические основания. Из того, что в настоящее время наша логика несхожа с логикой наших предков, вовсе не следует, чтобы последние жили по законам одной необходимости, без всяких теоретических соображений. Учреждения различаются началами, лежащими в их основании, а не способом происхождения, так как каждое из них одинаково есть произведение совокупного действия исторических условий и комбинаций человеческого разума. В иных странах административное деление покоится на известных общественных элементах, хотя последние сами по себе не создавали провинции как вполне самостоятельного тела. Следует ли из этого, чтобы такая провинция не имела исторического значения?
   С этой точки зрения можно будет приблизительно понять, что хотели выразить словами исторический и искусственный.
   Каждое из ныне существующих государств в Западной Европе сложилось из массы организмов, предшествовавших его развитию. Без сомнения, до появления государственной власти каждый из этих организмов был вполне самостоятелен. Он имел свои цели, задачи, не подчинявшиеся высшим целям; для достижения своих целей он имел свои средства, коими мог располагать по своему усмотрению. Понятно, что организация подобных тел сообразовалась с условиями их развития, что каждое из них имело свой центр. Эта самостоятельность не прекратилась тотчас с появлением государственной власти. Власть не сразу занимает верховное положение в обществе. Она долгое время довольствуется внешним подчинением, возможностью объединения таких сторон управления, которые тесно связаны с существом верховной власти. Ее усилия идут прежде всего на сосредоточение суда, военных сил, финансов. Она не может пока взять в свои руки внутреннее управление со всеми его сложными и трудными задачами. Мало-помалу внешнее подчинение становится поглощением разных частей государства; власть, влиявшая на поверхность общества, становится живою, неразрывною его связью. Расширяется общественное сознание, сфера прежних организмов становится узкою для окрепшего умосозерцания нового общества, прежние цели кажутся мелкими для лиц, имевших уже случай служить общенациональным задачам. Власть все более и более становится в непосредственное отношение к каждому гражданину, который уже тяготится прежними организмами, заслонявшими от него эту власть. Организмы эти теряют свое самостоятельное существование. Прежде они вмещали в себя все стремления людей; их цели, идеи привлекали к себе внимание всех; теперь выросли другие задачи, пред которыми прежние цели имеют только второстепенное значение. Феодальное междоусобие мелко в сравнении с национальною войной, патриотизм колокольни узок в сравнении с народным самосознанием. Жизнь этих организмов делается лишь дополнением к общегосударственной жизни. Формально они продолжают свое существование; пределы их территории остаются неприкосновенными; но жизненные силы переместились уже в другие организации. Придет время, и государство изменит даже эти внешние отличия сообразно со своими намерениями. Этим закончится продолжительный внутренний процесс объединения страны и установления единой государственной власти.
   Наконец, страна управляется на основании высших соображений; преследуются общие государственные цели, пред которыми должны молчать все второстепенные соображения, будничные расчеты. Но здесь и начинается противоположение между так называемою историческою и искусственною провинцией. Государственный интерес должен стоять на первом плане; но из этого не следует, чтобы каждое движение мысли, каждый будничный расчет должны были войти в сферу государственных интересов. Правительственная деятельность подчинила себе всю массу народных сил для удовлетворения высших потребностей государства, но из этого не следует, чтобы в обществе не было другой деятельности, кроме правительственной.
   Отрицание и уничтожение общественных исторических организмов во имя высшего государственного организма должно иметь свои пределы. Подчинение их высшим началам государственной жизни есть необходимость; совершенное их уничтожение есть вред. Мы не можем себе представить правильно развившееся государство без тех организмов, которые дали ему существование. Даже в тех государствах, где общественные элементы не составляли прочных местных организмов, государство, понимающее свое призвание, рано или поздно группирует их, дает им организацию в виду этих местных интересов.
   Слабость семейных начал в Спарте, уничтожение муниципального быта в Древнем Риме, несуществование его в первые времена феодального государства вредно отражались на судьбе этих государств. Цивилизация и образование нового государства начинаются в новой Европе именно после общинного движения, организовавшего в первый раз народные силы. Воспользовавшись услугами этих сил, государство должно сохранять их в эпоху своего могущества, как его главную основу. Без них государство делается простым логическим отвлечением, не имеющим никакой органической связи со страной. Тогда его могущество вредно отражается и на неделимых. Если между неделимым, отдельно взятым, и государством, во всей его совокупности, не будет никаких посредствующих групп, свободному развитию умственных и нравственных сил неделимого и даже его материальному благосостоянию грозит серьезная опасность. При отсутствии таких союзов государство является единственным твердым учреждением среди разрозненной, а потому бессильной массы неделимых, которые не замедлят стушеваться пред этим колоссальным могуществом. К числу таких организмов, существование которых должно продолжиться в государстве, принадлежит и провинция.
   Она должна иметь известную степень самостоятельности, без которой достижение ее целей сделается невозможным. Выражение "самостоятельность" требует оговорки. Здесь речь идет, конечно, не о той степени самостоятельности, какую провинция имела до образования государственного единства. Мы имеем в виду ту долю самостоятельности, которая необходима провинции в уцелевшей для нее после конфискации различных ее прав государством сфере отношений. Государство низвело ее из сферы самостоятельных политических отношений в сферу отношений подчиненных. Но раз она введена в надлежащие пределы, в этих пределах должно продолжиться ее самостоятельное существование. Это значит, что с появлением государственных целей не теряют своего значения цели низших организмов, хотя они и отступают на второй план. Признание же за известным организмом самостоятельных целей предполагает за этим организмом известную совокупность прав, дающих ему возможность их осуществления.
   Сказанное, полагаем, разъясняет, какое значение может иметь деление провинции на историческую и искусственную. Провинцией историческою можно назвать организацию местности под влиянием общественных элементов, имеющих вполне самостоятельное существование, хотя бы даже они первоначально не выразились в форме провинции. По мере подчинения этих общественных элементов государству происходит другая организация местности, на основании административных соображений. Этим сохраняется связь всех общественных элементов с верховною властью, и совокупность первоначальных организмов получает не только местное, но и общегосударственное значение.
   Трудно сказать, где границы между этими двумя видами провинции. Иногда историческая провинция внешним образом продолжает свое существование даже во время полного торжества государственной администрации. Обыкновенно это бывает в том случае, когда границы исторических делений не представляют особенных неудобств в административном отношении.
   Во всяком случае, организация общественных элементов в местных организмах должна происходить под влиянием, руководством и надзором государственной власти. Ни одна провинция, составляя часть государства, не может обходиться без представителя высшей правительственной власти, стоящего во главе ее и через которого устанавливалась бы связь между местностью и верховным правительством; затем ввиду различных правительственных задач в местности появляется ряд учреждений, имеющих чисто исполнительный характер.
   Но рядом с этими органами продолжают свое существование общественные элементы, введенные в сферу экономических отношений. Определить их отношение к органам правительства и к правительственной деятельности вполне необходимо. Если влияние общественного склада отражается даже на государственной форме, то еще больше должно оно отразиться на местном управлении. Только в одном случае можно бы устранить это влияние, именно в предположении, что все общественные классы станут в несвободное отношение к государству, что их труд, собственность, промышленность, торговля, словом, весь экономический оборот подчинится неограниченному господству и распоряжению государственной силы. История знает такие примеры, но они относятся к моментам переходным, к временам излишнего напряжения правительственной власти. Они не могут совмещаться с юридическою, нормальною деятельностью власти. Напротив, государство, определив сферу каждого права, каждой деятельности, предполагает затем полную свободу действия в этих определенных пределах. Совокупность таких свободных элементов с их свободною деятельностью не может не иметь значения в местном управлении.
   Следовательно, провинция не представляется простым делением государства на части, но предполагает необходимую самостоятельность этих частей в двух отношениях: самостоятельность правительственных органов и тесно с нею связанную самостоятельность общественных элементов.
   Самостоятельность правительственных органов местного управле